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En junio de 2010, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) presentó a la región su propuesta titulada La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir, donde se vertieron varios conceptos sobre una nueva arquitectura del Estado para el desarrollo. Los Estados que hoy tenemos enfrentan un gran déficit y son el reflejo de nuestras contradicciones, de nuestra heterogeneidad estructural, de nuestra larga historia de desigualdades e inequidades, de nuestras azarosas trayectorias políticas y de nuestras inconclusas reformas fiscales. Son Estados que no cuentan con suficiente credibilidad, ni como proveedores de bienes públicos, ni como recaudadores fiscales, ni como garantes de la protección social, ni como promotores de la productividad y el empleo.
Sin embargo, desde nuestras calles surge un creciente clamor que demanda un papel cada vez más central para el Estado. La ecuación entre mercado, Estado y sociedad que prevalece desde hace tres décadas se ha mostrado incapaz de responder a los desafíos globales de hoy y de mañana. El reto es, entonces, colocar al Estado en el lugar que le corresponde de cara al futuro.
Pensamos que la crisis financiera mundial ha producido una inflexión que abre sendas para repensar el desarrollo, con un mayor protagonismo de los actores sociales, a fin de restituir la centralidad de tres valores esenciales.
En primer lugar, el valor del interés general y de la provisión de bienes públicos. Cuando la sociedad queda reducida a un entramado de relaciones privadas y la acción pública pierde todo propósito social, el Estado se desprestigia y sus funciones se reducen ya no a proveer bienestar, sino a exigir obediencia a sus ciudadanos.
Cuando los derechos económicos, sociales y culturales mutan de derechos humanos a simples derechos al consumidor, los derechos civiles y políticos se vacían de contenido. Cuando la acción política no cambia nada importante en la sociedad, surge la indignación de unos y la perplejidad de otros.
De ahí la importancia de recuperar la vieja idea del interés general, que nos remite a la creación y provisión de bienes públicos por parte del Estado, en beneficio de toda la sociedad. Dichos bienes públicos requieren de inversiones de largo plazo y, por ello, de acuerdos sociales con visión de futuro que les den sustento. Son bienes públicos la educación y la salud, la infraestructura productiva, los transportes, las comunicaciones, la energía, el medio ambiente, la inversión en ciencia y tecnología, la paz social, tanto interna como externa, la administración de justicia, las elecciones democráticas y la seguridad pública.
Junto a estos bienes públicos tradicionales, los Estados deben ser capaces de participar en el concierto internacional con responsabilidad para proveer bienes públicos globales, como la estabilidad financiera, el control de las pandemias y la seguridad climática global.
Estamos convencidos de que se requiere de una nueva arquitectura estatal que permita que el Estado sea más protagónico en el aseguramiento del bienestar general y en la conducción de las estrategias de desarrollo de nuestros países.
En segundo término, tenemos el valor de la visión estratégica concertada. Las sociedades tienen memoria y construyen futuro. Para pensar y actuar sobre el desarrollo, hay que aprender de la experiencia del pasado de modo de pensar el futuro con visión estratégica. Como ocurre en la vida de las personas, el futuro de las sociedades se construye a lo largo del tiempo: una sociedad que no se educa, que no invierte en cohesión social, que no innova y que no construye acuerdos ni instituciones sólidas y estables tiene pocas posibilidades de prosperar.
En este marco, el Estado debe ser capaz de proveer una gestión estratégica con mirada de largo plazo, tener un papel anticipador e intervenir en el diseño de estrategias para orientar el desarrollo nacional. Esto exige tomar en cuenta que la acción estatal se desenvuelve en un escenario de poder compartido, por lo que la negociación y la construcción de consensos nacionales estratégicos son, a la vez, medio y fin.
Por lo mismo, el Estado debe tener la capacidad de promover un diálogo que le provea mayor legitimidad para arbitrar los distintos intereses, con objetivos socioeconómicos claros, mediante la regulación, lo que implica el mejoramiento de sus competencias en ese ámbito.
En tercer lugar, y para privilegiar los anteriores, se encuentra el valor de la política. El modelo neoliberal ha puesto un énfasis desmedido en la figura del consumidor en desmedro de la del ciudadano y en la neutralidad política de los criterios técnicos. Este modelo ha trocado los derechos sociales por el consumo privado, en donde el derecho estaba dado por una tarjeta de crédito, y la inclusión en el mercado de crédito terminó siendo una forma de inclusión social. De ahí que no todos los consumidores son iguales frente al mercado y, en cuanto consumidores, los define la desigualdad de acceso y poder. En una sociedad democrática, en cambio, los ciudadanos son iguales en derechos y deberes, y el voto no depende de la capacidad de consumo. La democracia es, en último término, el mecanismo de decisión de los ciudadanos respecto de cuáles deben ser los bienes públicos que se deben garantizar a toda la población y en qué magnitud se han de entregar. Es la voluntad ciudadana la que toma esas decisiones a través de las instituciones de la democracia. Y esa misma voluntad ciudadana debe ser construida y preservada como bien común que debe ser cuidado por las instituciones del Estado. En definitiva, se trata de retomar lo público como el espacio de lo colectivo, del hacer de todos los ciudadanos y no solo del gobierno o el Estado.
Estos tres valores reclaman un nuevo papel del Estado y una plena vigencia de la democracia. Solo sobre la base de la lógica democrática del ciudadano, el Estado puede volver a poner en el centro la noción de interés general, reposicionar el sentido del bien común, invertir en la generación y provisión de bienes públicos y recuperar la vocación de construcción de futuro.
Esta nueva arquitectura estatal deberá posicionar al Estado en el papel que le corresponde en la conducción de las estrategias de desarrollo de nuestros países, más allá de la subsidiariedad pregonada por el paradigma neoliberal. Para lograrlo, debemos ser capaces, a partir de una mirada crítica sobre su desempeño histórico, de perfilar su función, dotarlo de las herramientas suficientes y encontrar su lugar preciso y en equilibrio con el mercado y el ciudadano, así como el balance óptimo de esta trilogía en la dinámica del desarrollo.
Para ello debemos sortear supuestos que la evidencia histórica hoy cuestiona y que, en su momento, demonizaron en forma alternada al mercado y al Estado. La calidad y eficiencia de nuestros mercados dependerá, en gran medida, de la calidad y probidad de nuestros Estados para regularlos con mecanismos apropiados de control, de incentivos y de orientación. Sobre todo, está claro que hay funciones que son responsabilidad del Estado, que debe velar por el bien común y la cohesión social.
El mercado no produce por sí solo ni igualdad, ni bienes públicos, ni se ocupa del largo plazo. Esto no implica negar la utilidad de los mecanismos de mercado ni de las adecuadas combinaciones público-privadas para la asignación de recursos y la provisión de servicios. En este sentido, postular una función más protagónica del Estado no significa negar la importancia de las funciones del mercado.
Los pilares que se han planteado en La hora de la igualdad: Brechas por cerrar, caminos por abrir como centrales para la futura agenda del desarrollo en la región abren grandes desafíos de políticas de Estado que concurren en dinamizar el crecimiento, promover la productividad, fomentar una mayor articulación territorial, impulsar mejores condiciones de empleo e institucionalidad laboral, y proveer bienes públicos y protección social con clara vocación universalista y redistributiva. Pero esto requiere de una visión de largo plazo, articulada con un arduo trabajo político, social y técnico con continuidad burocrática, política y financiera, una visión que debe estar fundamentada por el consentimiento ciudadano, construido por pactos sociales nacionales y regionales.
Para hacer frente a estos problemas estructurales, la CEPAL ha propuesto una estrategia de desarrollo exhaustiva, destinada a erradicar la pobreza y la desigualdad. Se trata de una estrategia que asigna a la igualdad un lugar central en el desarrollo, que concede al gobierno una función vital y que apela a las asociaciones público-privadas para la formulación de políticas socioeconómicas.
El logro de una gestión pública de calidad es una condición ineludible para alcanzar una mayor convergencia productiva con igualdad. Es tarea del Estado proveer bienes públicos (esto es, impulsar el proceso político mediante el cual estos bienes se encuentran disponibles), realizar ajustes en la distribución del ingreso y contribuir a la estabilización macroeconómica. Aunque la región tiene asignaturas pendientes en todas estas áreas, no cabe duda de que las funciones de provisión de bienes públicos y de redistribución del ingreso merecen especial atención en la tarea de cerrar brechas y abrir caminos hacia la igualdad.
En muchos países de América Latina ha sido muy importante la recuperación del ciclo presupuestario -que perdió su papel rector de discusión de las políticas públicas en los años de alta inflación- como un instrumento transparente y democrático de asignación de los gastos públicos. Asimismo, son patentes los progresos en materia de planificación y de asignación plurianual. La función de asignación también se ha visto robustecida con el reciente desarrollo y fortalecimiento de los sistemas de evaluación de programas y de inversiones públicas. Los ejercicios de construcción de visiones de país que se multiplican en la región llevan a la necesidad de recuperar la práctica de la planificación con visión de largo plazo, o sea, de la planificación para el desarrollo.
América Latina se encuentra bien posicionada para reformar su sector público y construir Estados para la igualdad. Las economías de la región están creciendo, se ha reducido la volatilidad de las finanzas públicas y se han producido avances significativos e innovaciones en las políticas sociales, de infraestructura y de desarrollo productivo. Esto no debe, sin embargo, inducir a la complacencia o a minimizar la magnitud de los desafíos pendientes en los países de la región, especialmente frente a la incertidumbre sobre la evolución de la crisis internacional.
El afianzamiento de las instituciones democráticas y el desarrollo tecnológico sin duda permitirán que surjan nuevas oportunidades para la mejora de la gestión pública, como se examina en esta edición de Espacios iberoamericanos.
El documento consta de tres capítulos centrales: en el primero se reseñan e ilustran las tareas inconclusas y las brechas por cerrar, en el segundo se discuten los caminos por abrir en la ruta al desarrollo y en el tercero se examinan los principales desafíos de la gestión pública. Finalmente, se enfatiza la importancia de los pactos fiscales y sociales, pues la nueva arquitectura estatal solo será posible con una nueva ecuación Estado-mercado-sociedad, que permita ampliar los recursos disponibles para alcanzar los objetivos del desarrollo. |
